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Des spécificités de la souffrance au travail dans la fonction publique

Benoît Arvis est avocat au barreau de Paris. Il défend les fonctionnaires et agents publics dans leurs relations avec l’administration, sensiblement différentes de celles qui existent entre les employeurs et salariés du secteur privé. Des spécificités qui sont justement susceptibles d’induire parfois une certaine souffrance au travail.

Qu’est-ce qui, fondamentalement, caractérise le droit public ?

Son trait le plus saillant, et sa justification profonde, est qu’il a été pensé pour servir l’intérêt général et les services publics. Ainsi, on considère que l’administration a une mission plus importante que celle des personnes privées, ce qui impacte ses rapports avec ses agents : historiquement, les relations de travail ne sont pas très favorables à ces derniers. On considère qu’ils doivent, davantage que les salariés de droit privé, se plier aux exigences de satisfaction des besoins d’intérêt général. Et cela joue dans les phénomènes de souffrance au travail car si l’on reçoit le bénéfice d’un statut sécurisé, on accepte en contrepartie des choses que l’on refuserait parfois dans le privé : être généralement moins bien payé, avec des sujétions plus astreignantes, un grand nombre de contraintes déontologiques sur le comportement professionnel, et l’acceptation docile de l’autorité hiérarchique. Ce sont des facteurs qui favorisent la propagation des risques psychosociaux, et complexifient la lutte contre ces phénomènes. Les mécanismes d’alerte, de dialogue social… Tout est plus compliqué à mettre en place.

La sécurité de l’emploi peut également avoir cet effet pervers de compliquer la sortie, que ce soit des personnes en souffrance, ou de celles qui la provoquent ? C’est ce que l’on constate parfois dans les phénomènes de placardisation…

Oui, la stabilité du statut est en elle-même le facteur d’une forme d’inertie, hélas. Les raisons sont juridiques, psychologiques, sociologiques… A savoir que la carrière est conçue comme une progression : les fonctionnaires font énormément d’efforts les premières années dans l’espoir de recevoir un avancement et une progression de rémunération, mais qui leur seront accordés plutôt en deuxième partie de carrière. Le système de retraites des fonctionnaires fonctionne sur la même idée : on accepte d’être moins payé que dans le secteur privé pendant la majeure partie de sa vie professionnelle, mais avec l’espoir d’une promotion en fin de carrière, parce que la retraite se calcule sur les 6 derniers mois, là où le salaire est le plus élevé. Les mécanismes sont donc incitatifs sur le long terme, ce qui en soi n’est pas un défaut du système des carrières, puisqu’il pensé pour retenir les agents dans la fonction publique à long terme. Mais précisément, parce que le système ne devient intéressant qu’à long terme, il oblige les agents à l’immobilisme, avec les effets négatifs que cela implique.

En outre, en résonance avec la révision des politiques publiques, les efforts d’économie sur le budget de l’Etat grâce à la décentralisation, certaines compétences et responsabilités ont disparu. Dans certaines administrations, le travail a disparu avec. Nous avons alors vu arriver des mécanismes de compétition pour le travail, dans certains cas devenu une source rare… Alors que tout le monde a besoin du travail pour se construire.

Etre privé de travail pour des raisons structurelles, tout en étant taxé de dilettantisme en parallèle par une partie de l’opinion publique et des commentateurs économiques et politiques, est une situation paradoxale, source de grande souffrance pour les agents concernés. Il existe par ailleurs, dans la fonction publique, de très gros problèmes en matière de management. Les conflits au travail, l’évolution des compétences individuelles, les cas d’inaptitude professionnelle ou médicale, la lutte contre le harcèlement, sont très mal gérés.

S’agit-il d’un manque de formation ? Ou de prise de conscience ?

C’est sans aucun doute un manque de formation… La gestion des cas de conflits au travail, d’inaptitude à reclasser, etc. se fait avec des outils statutaires assez anciens qui nécessitent beaucoup plus d’explications de texte et d’accompagnement des agents dans leur application, pour l’uniformisation des procédés d’alerte, d’enquête administrative, de gestion de situations de harcèlement… Dans la fonction publique, le droit offre une matière brute : les grandes lois statutaires sont très bien rédigées, mais elles l’ont été en 1982-1984, et ont donc besoin de textes d’application – et de modifications fréquentes – pour vivre aujourd’hui.

Ensuite, sur le manque de prise de conscience… C’est une réalité, mais je dirais qu’elle trouve une autre explication : il faut savoir que le poids de la hiérarchie est très fort dans la fonction publique et donc que la personne morale, représentée par l’autorité supérieure, est toujours responsable de ses agents et assumera par principe en leur nom les conséquences des fautes commises en service…

Ce qui peut être très irresponsabilisant pour les cadres intermédiaires, les managers et chefs de service. Enfin, la fonction publique a importé depuis quelques années beaucoup de méthodes de gestion venues du privé. Certaines sont mauvaises, comme le harcèlement managérial lié à des impératifs de productivité qui conduisent à maltraiter les gens, d’autres meilleures, notamment dans la lutte contre la souffrance au travail… Il y a de plus en plus prise de conscience et des efforts sont faits.

Les fonctionnaires sont régulièrement la cible d’attaques des usagers, qui leur reprochent de ne pas en faire assez. N’est-ce pas aussi une source de souffrance pour eux ?

Ils sont en effet dans une position ambivalente : leurs conditions d’exercice sont médiocres, le manque de temps et de moyens est notamment devenu une caractéristique dans le secteur public hospitalier, mais ils n’en sont pas moins motivés par un idéal qui leur permet de construire leur identité professionnelle. Ces critiques peuvent donc les affecter. Mais la hiérarchie est telle que si l’usager dit que l’on sert à rien, c’est moins grave que si c’est le chef de service qui le formule.

Nous sommes aussi dans une période, depuis les attentats de 2015 notamment, où l’on demande de plus en plus aux fonctionnaires, pour les missions régaliennes de justice, sécurité publique, éducation, etc. notamment, tout en leur donnant de moins en moins de moyens. Ce qui accentue la pression. Et l’opinion publique a du mal à tolérer les situations dans lesquelles elle suspecte que les agents ne travaillent pas à 120%. Les gens qui ne font pas grand chose sont très loin de constituer la majorité des fonctionnaires. Et quand ils sont dans cette situation, certains déploient beaucoup d’énergie pour s’en sortir. Quand on a énormément travaillé pendant des années et que du jour au lendemain on vous désoccupe, cela peut représenter une perte d’identité, et un sentiment de décalage avec la norme générale : compétition permanente, performance, efficacité… Il ne faut pas oublier par ailleurs que les recrutements dans la fonction publique ont été employés pour pallier à des crises industrielles ou économiques ayant frappé le secteur privé.

A une époque, si nombre de fonctionnaires ont été recrutés dans certaines régions françaises, c’était en partie pour préserver la paix sociale, notamment dans les anciens bassins industriels. L’emploi public représente de ce point de vue un outil économique qui n’est pas toujours parfaitement corrélé avec le besoin de main-d’œuvre en termes quantitatifs. Cela devient un pouvoir d’achat : une partie de l’économie marche grâce à la consommation des ménages correspondants. Et si certaines collectivités ont parfois eu l’habitude de trop embaucher, pour des motifs électoralistes, ce n’est pas de la responsabilité des agents.

Le nombre de contractuels a beaucoup augmenté. Leur précarité, parfois plus importante que dans le privé, n’est-elle pas aussi source de souffrance au travail, faute de stabilité ?

Pendant longtemps, l’administration n’avait pas le droit de recruter des CDI. Les carrières publiques étaient réservées aux fonctionnaires. Le problème est que ceux-ci ne peuvent pas toujours remplir toutes les missions de service public : remplacements de congés maternité, missions temporaires ou à compétences un peu particulières. Dans ces cas-là, on a appliqué le CDD, devenu la norme dans un certain nombre de secteurs, interdisant ainsi aux contractuels d’avoir une véritable carrière et une stabilité dans l’emploi. Si certains ont fini par être titularisé, on s’est rendus compte que l’on ne pouvait pas le faire avec tout le monde… c’est là qu’est né le CDI en 2005. Sauf qu’on a rajouté un échelon dans le millefeuille et, dans un sens, mis en concurrence les fonctionnaires avec les CDI. Et comme les syndicats de fonctionnaires sont surtout composés d’agents titulaires, ils ont historiquement concentré leurs efforts sur la bonne gestion paritaire du statut et son amélioration.

L’idée d’un combat syndical pour l’émergence d’une “carrière de non-titulaire” ne s’est donc pas clairement imposée et généralisée. Moyennant quoi il n’y a jamais vraiment de réforme du CDI qui aurait pu ouvrir une perspective de progression de carrière, comme cela peut-être le cas dans le privé avec les conventions collectives. Du coup, la fonction publique française fonctionne un peu comme une société de castes, avec des droits assez différents selon les catégories d’agents : les fonctionnaires titulaires sont les mieux protégés, ensuite viennent les agents contractuels qui bénéficient d’un CDI, et enfin les contractuels en CDD, embauchés assez opportunément par certaines administrations pour des raisons de souplesse juridique de ce type de recrutement. Ils ont ainsi, bien malgré eux, entraîné l’apparition d’un phénomène de « dumping social », à l’origine, lui aussi, d’une souffrance au travail dans le secteur public.